Face à la crise sanitaire et aux tensions croissantes dans le secteur hospitalier, les mouvements de protestation se multiplient et prennent des formes inédites. L’occupation du domaine public hospitalier par des collectifs militants soulève des questions juridiques complexes, à l’intersection du droit administratif, du droit de propriété et des libertés fondamentales. Cette pratique contestataire place les autorités hospitalières dans une position délicate : respecter le droit d’expression tout en garantissant la continuité du service public et la sécurité des patients. Nous analyserons les fondements juridiques qui encadrent ces situations, les recours possibles pour les établissements, ainsi que les évolutions jurisprudentielles récentes qui dessinent les contours de ce phénomène contemporain.
Le cadre juridique du domaine public hospitalier et sa protection
Le domaine public hospitalier constitue une catégorie spécifique du domaine public administratif, soumise à un régime juridique particulier. Sa définition et sa protection s’inscrivent dans un cadre légal strict, justifié par la mission de service public qu’il supporte.
Définition et caractéristiques du domaine public hospitalier
Conformément à l’article L. 2111-1 du Code général de la propriété des personnes publiques, le domaine public hospitalier comprend les biens appartenant aux établissements publics de santé qui sont soit affectés au service public hospitalier, soit aménagés spécialement pour l’exécution de ce service. Ces biens bénéficient d’une protection renforcée en raison de leur affectation à une mission d’intérêt général: la protection de la santé, principe à valeur constitutionnelle consacré par le Préambule de la Constitution de 1946.
Le domaine public hospitalier englobe non seulement les bâtiments où sont prodigués les soins, mais s’étend aux espaces adjacents nécessaires au fonctionnement de l’établissement: parkings, voies d’accès, jardins thérapeutiques. La jurisprudence administrative a progressivement précisé ce périmètre, comme l’illustre l’arrêt du Conseil d’État du 15 octobre 2014 qui confirme l’appartenance au domaine public des espaces verts d’un centre hospitalier universitaire, en raison de leur fonction thérapeutique.
Le principe d’inviolabilité du domaine public
Le domaine public hospitalier bénéficie des protections classiques attachées à la domanialité publique. Le principe d’inviolabilité interdit toute occupation sans titre valable. Cette règle fondamentale est renforcée par l’article L. 2122-1 du CG3P qui dispose que « nul ne peut occuper une dépendance du domaine public […] ou l’utiliser dans des limites dépassant le droit d’usage qui appartient à tous sans titre l’y habilitant ».
La contravention de grande voirie, procédure spécifique de protection du domaine public, peut être mise en œuvre pour faire cesser les atteintes à l’intégrité ou à l’utilisation conforme du domaine. Dans le contexte hospitalier, cette protection est d’autant plus justifiée que l’occupation illégale peut entraver l’accès aux soins et mettre en péril la sécurité des patients.
Le juge administratif reconnaît aux gestionnaires du domaine public hospitalier des prérogatives étendues pour en assurer la protection. Dans son arrêt du 13 mai 2019, le Conseil d’État a rappelé que « le gestionnaire du domaine public hospitalier est fondé à prendre toute mesure nécessaire à la protection de ce domaine et à son utilisation conforme à sa destination ».
- Inaliénabilité: interdiction de céder les biens du domaine public
- Imprescriptibilité: impossibilité d’acquérir un droit d’occupation par prescription
- Insaisissabilité: protection contre toute voie d’exécution forcée
Cette protection juridique renforcée se justifie par la nécessité d’assurer la continuité du service public hospitalier, principe fondamental qui ne saurait souffrir d’entraves, même temporaires. La Cour administrative d’appel de Marseille, dans un arrêt du 6 décembre 2021, a ainsi validé l’expulsion immédiate d’un collectif qui occupait le parvis d’un hôpital, en soulignant l’impact de cette occupation sur l’accessibilité des urgences.
La confrontation des droits fondamentaux : liberté de manifestation versus continuité du service public
L’occupation du domaine public hospitalier par des collectifs protestataires cristallise une tension juridique entre deux impératifs constitutionnels: d’une part, la liberté d’expression et le droit de manifestation, d’autre part, la continuité du service public hospitalier et la protection de la santé publique.
La liberté d’expression et le droit de manifestation
La liberté d’expression constitue l’un des piliers de notre démocratie, consacrée par l’article 11 de la Déclaration des Droits de l’Homme et du Citoyen de 1789. Son exercice collectif à travers le droit de manifestation représente un moyen légitime pour les citoyens d’exprimer leurs revendications dans l’espace public. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs reconnu la valeur constitutionnelle de ce droit dans sa décision n°94-352 DC du 18 janvier 1995.
Les collectifs qui investissent l’espace hospitalier invoquent généralement cette liberté fondamentale pour justifier leur action. Ils s’appuient sur la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’homme qui, dans l’arrêt Kudrevičius et autres c. Lituanie du 15 octobre 2015, a rappelé que « la protection des opinions et de la liberté de les exprimer constitue l’un des objectifs de la liberté de réunion ».
Toutefois, cette liberté n’est pas absolue. L’article 10§2 de la Convention européenne des droits de l’homme prévoit que son exercice peut être soumis à certaines restrictions, notamment pour la protection de la santé. La Cour de Strasbourg a développé un test de proportionnalité strict pour évaluer la légitimité de ces limitations.
L’impératif de continuité du service public hospitalier
Face à ces libertés se dresse le principe de continuité du service public, qualifié par le Conseil d’État de principe fondamental dès 1909 dans l’arrêt Winkell. Ce principe revêt une importance particulière dans le domaine hospitalier où toute interruption peut avoir des conséquences dramatiques pour les patients.
La jurisprudence administrative a constamment réaffirmé la prééminence de ce principe en matière hospitalière. Dans un arrêt du 28 juin 2019, le Conseil d’État a validé des mesures restrictives prises à l’encontre de manifestants occupant l’entrée d’un hôpital, en considérant que « l’entrave à l’accès aux soins constitue une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale ».
Cette position s’inscrit dans la lignée de l’article L. 6112-2 du Code de la santé publique qui impose aux établissements de santé d’assurer « l’accueil et la prise en charge des personnes […] à toute heure du jour et de la nuit ».
- Obligation d’accueil 24h/24 pour les services d’urgence
- Nécessité de garantir l’accès physique aux structures de soins
- Impératif de sécurité pour les patients et le personnel
La conciliation entre ces droits antagonistes relève d’un exercice d’équilibriste pour le juge administratif. L’arrêt du Tribunal administratif de Lille du 12 mars 2020 illustre cette démarche: tout en reconnaissant la légitimité de la protestation des soignants contre la fermeture d’un service, le juge a ordonné la libération des voies d’accès aux urgences, établissant ainsi une distinction entre l’occupation symbolique d’un espace et l’entrave effective au fonctionnement du service.
Cette dialectique juridique révèle la complexité des situations d’occupation du domaine public hospitalier, où le juge doit pondérer des principes d’égale valeur constitutionnelle sans sacrifier ni la liberté d’expression ni la protection de la santé publique.
Les procédures d’expulsion et leurs spécificités en milieu hospitalier
Face à l’occupation illégale du domaine public hospitalier, différentes procédures d’expulsion s’offrent aux directeurs d’établissements, chacune présentant des particularités liées au contexte sanitaire et à l’urgence qui caractérise souvent ces situations.
La voie administrative : l’expulsion ordonnée par le gestionnaire du domaine
Le directeur d’hôpital, en sa qualité de gestionnaire du domaine public hospitalier, dispose d’un pouvoir d’auto-protection de ce domaine. Cette prérogative, confirmée par la jurisprudence Prodan du Conseil d’État du 2 avril 2003, l’autorise à prendre des mesures d’expulsion sans recourir préalablement au juge, sous réserve que l’occupation soit manifestement illégale et récente.
La mise en œuvre de cette procédure suppose l’émission d’un arrêté d’expulsion motivé, qui doit préciser le fondement juridique de la décision et les circonstances de fait justifiant l’urgence. Dans un arrêt du 13 novembre 2020, la Cour administrative d’appel de Bordeaux a validé l’expulsion administrative ordonnée par un directeur de CHU, en soulignant que « l’occupation du hall d’accueil par un collectif entravait l’accès des patients et créait un risque pour la sécurité des personnes vulnérables ».
Cette voie présente l’avantage de la célérité, particulièrement précieuse dans le contexte hospitalier où chaque heure compte. Toutefois, elle expose l’administration à un risque contentieux élevé si les conditions de légalité ne sont pas strictement respectées.
Le recours au juge administratif des référés
Le référé mesures-utiles (article L. 521-3 du Code de justice administrative) et le référé-liberté (article L. 521-2) constituent deux voies privilégiées pour obtenir l’expulsion judiciaire des occupants.
Le référé mesures-utiles permet au juge d’ordonner toute mesure utile sans faire obstacle à l’exécution d’une décision administrative. Dans une ordonnance du 19 janvier 2022, le juge des référés du Tribunal administratif de Paris a ainsi ordonné l’évacuation d’un campement installé dans le jardin d’un hôpital psychiatrique, en considérant que cette occupation compromettait « l’effet thérapeutique recherché par ces espaces verts ».
Le référé-liberté, procédure d’urgence par excellence, peut être mobilisé lorsque l’occupation porte une atteinte grave et manifestement illégale à une liberté fondamentale, comme le droit à la protection de la santé. Le juge statue alors dans un délai de 48 heures. Dans une ordonnance du 5 mars 2021, le Conseil d’État a validé l’expulsion d’un collectif qui bloquait l’accès à un centre de vaccination Covid-19, qualifiant cette entrave de « manifestement illégale dans le contexte sanitaire actuel ».
- Condition d’urgence: particulièrement caractérisée en milieu hospitalier
- Appréciation in concreto des conséquences de l’occupation
- Possibilité de moduler les mesures selon l’impact sur le service public
Les spécificités de l’intervention des forces de l’ordre en milieu hospitalier
L’exécution des décisions d’expulsion en milieu hospitalier présente des défis particuliers. L’intervention des forces de l’ordre doit être conciliée avec le besoin de tranquillité des patients et la neutralité du lieu de soins.
Une circulaire interministérielle du 12 août 2011 encadre spécifiquement ces interventions, recommandant une coordination étroite entre les autorités hospitalières et policières. Elle préconise notamment d’éviter les interventions dans les services de soins et de privilégier les opérations aux heures de moindre affluence.
La jurisprudence a progressivement défini les contours du recours proportionné à la force dans ce contexte sensible. Dans un arrêt du 17 juin 2019, la Cour administrative d’appel de Lyon a validé l’évacuation nocturne d’un hall d’hôpital, en soulignant que ce choix horaire « minimisait les risques de troubles à l’ordre public et l’impact psychologique sur les patients ».
Ces procédures d’expulsion illustrent la recherche permanente d’équilibre entre l’efficacité de l’action administrative et le respect des droits des occupants. Le contentieux qui en découle contribue à affiner progressivement les critères d’appréciation de la légalité des occupations et des mesures prises pour y mettre fin.
La responsabilité juridique des occupants et sanctions encourues
L’occupation illégale du domaine public hospitalier expose les collectifs protestataires et leurs membres à différentes formes de responsabilité juridique. Ce régime de responsabilité, à la croisée du droit administratif et du droit pénal, vise à sanctionner les atteintes portées tant au domaine public qu’au fonctionnement du service hospitalier.
La responsabilité civile et administrative des occupants
Sur le plan civil, les occupants sans titre peuvent se voir réclamer une indemnité d’occupation correspondant à la redevance qui aurait été perçue pour une occupation régulière, conformément à l’article L. 2125-1 du Code général de la propriété des personnes publiques. Cette indemnité est calculée en fonction de la valeur locative du bien occupé et de l’avantage économique procuré à l’occupant.
En cas de dégradations causées aux installations hospitalières, la responsabilité civile des occupants peut être engagée sur le fondement de l’article 1240 du Code civil. Dans un jugement du 3 septembre 2020, le Tribunal judiciaire de Nantes a ainsi condamné solidairement les membres identifiés d’un collectif à verser 15 000 euros de dommages-intérêts à un CHU pour des dégradations survenues lors d’une occupation.
La question de l’imputabilité des dommages constitue souvent un point délicat du contentieux. Les établissements hospitaliers se heurtent fréquemment à la difficulté d’identifier précisément les auteurs des dégradations au sein d’un collectif informel. La jurisprudence tend à admettre une responsabilité collective lorsque le groupe présente un degré suffisant d’organisation, comme l’a souligné la Cour de cassation dans un arrêt du 8 juillet 2020.
Les infractions pénales liées à l’occupation
Le Code pénal incrimine plusieurs comportements susceptibles d’être caractérisés lors d’une occupation du domaine public hospitalier:
- L’intrusion dans un établissement de santé (article R. 645-12 du Code pénal), contravention de 5ème classe punissable d’une amende de 1 500 euros
- L’entrave à l’accès à un établissement de santé (article L. 431-1 du Code pénal), délit puni de trois ans d’emprisonnement et 45 000 euros d’amende
- Les dégradations de biens destinés à l’utilité publique (article 322-3 du Code pénal), circonstance aggravante portant les peines à cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende
La loi n°2019-290 du 10 avril 2019 visant à renforcer et garantir le maintien de l’ordre public lors des manifestations a introduit de nouvelles dispositions applicables aux occupations protestataires. L’article 431-9-1 du Code pénal punit d’un an d’emprisonnement et 15 000 euros d’amende le fait de dissimuler volontairement son visage lors d’une manifestation, mesure qui peut concerner les occupants d’hôpitaux.
La jurisprudence pénale a progressivement précisé les contours de ces infractions dans le contexte hospitalier. Dans un arrêt du 14 octobre 2021, la Cour d’appel de Rennes a confirmé la condamnation de militants ayant bloqué l’entrée d’un hôpital, en soulignant que « l’entrave à l’accès aux soins ne saurait être justifiée par l’exercice de la liberté d’expression ».
Les sanctions spécifiques liées au contexte sanitaire
Le contexte particulier de l’établissement de soins peut justifier des sanctions spécifiques. Ainsi, l’article L. 3136-1 du Code de la santé publique, issu de la législation d’urgence sanitaire, punit de six mois d’emprisonnement et 3 750 euros d’amende la violation des interdictions ou obligations édictées en période d’état d’urgence sanitaire.
Cette disposition a été mobilisée contre des occupants d’hôpitaux durant la crise COVID-19, comme l’illustre un jugement du Tribunal correctionnel de Marseille du 7 mai 2021 condamnant des manifestants ayant occupé le hall d’un hôpital en méconnaissance des règles de distanciation sociale.
Les poursuites pénales contre les occupants soulèvent néanmoins des questions délicates d’opportunité pour les directions hospitalières, partagées entre la nécessité de faire respecter le droit et le souci d’éviter une escalade conflictuelle préjudiciable à l’image de l’établissement. Une circulaire du Ministère de la Justice du 20 septembre 2019 invite d’ailleurs les parquets à apprécier avec discernement les situations d’occupation protestataire, en tenant compte du contexte social et de l’absence d’atteinte grave au fonctionnement des services.
Vers une approche préventive et négociée des conflits hospitaliers
Face aux limites des approches purement répressives, une tendance émerge en faveur de stratégies préventives et négociées pour gérer les occupations protestataires du domaine public hospitalier. Cette évolution répond tant à des considérations pragmatiques qu’à une reconnaissance croissante de la dimension sociale des conflits hospitaliers.
L’anticipation des conflits par le dialogue social
La prévention des occupations illégales passe d’abord par un dialogue social renforcé au sein des établissements hospitaliers. L’article L. 6144-1 du Code de la santé publique prévoit l’existence d’une commission médicale d’établissement et d’un comité technique d’établissement, instances consultatives qui permettent d’anticiper et de canaliser les tensions.
Au-delà de ces instances formelles, de nouvelles pratiques émergent. Une étude de la Direction générale de l’offre de soins publiée en mars 2022 révèle que les établissements ayant mis en place des « espaces d’expression » ouverts aux personnels et aux usagers connaissent significativement moins d’occupations protestataires.
Le médiateur médical, dont le rôle est consacré par l’article R. 1112-91 du Code de la santé publique, voit ses missions progressivement étendues à la prévention des conflits collectifs. Certains CHU expérimentent même des dispositifs de « médiation préventive » associant représentants du personnel, usagers et direction pour identifier en amont les points de tension.
- Organisation de forums citoyens sur les projets de restructuration
- Mise en place de comités d’usagers consultés en amont des décisions
- Formation des cadres hospitaliers à la gestion préventive des conflits
La médiation et les modes alternatifs de résolution des conflits
Lorsque l’occupation est engagée, le recours à la médiation constitue une alternative prometteuse à l’expulsion forcée. Cette démarche, encouragée par une circulaire du Premier ministre du 6 avril 2021 relative au règlement des différends avec les usagers du service public, permet souvent de désamorcer les situations de blocage.
Dans un arrêt du 15 février 2022, le Tribunal administratif de Montpellier a validé le protocole d’accord conclu entre un centre hospitalier et un collectif occupant, qui prévoyait l’évacuation progressive des lieux en contrepartie de l’organisation d’une table ronde sur les revendications portées.
Cette approche négociée présente l’avantage de préserver la continuité du service public tout en reconnaissant la légitimité du débat sur les politiques hospitalières. Elle s’inscrit dans une conception renouvelée de la démocratie sanitaire, consacrée par la loi du 26 janvier 2016 de modernisation de notre système de santé.
La formalisation des espaces d’expression contestataire
Une approche innovante consiste à formaliser des espaces dédiés à l’expression contestataire au sein ou à proximité des établissements hospitaliers. Ces dispositifs s’inspirent de l’expérience des « speakers’ corners » anglo-saxons, zones délimitées où la liberté d’expression bénéficie d’une protection renforcée.
Plusieurs Agences Régionales de Santé encouragent désormais les établissements à identifier des espaces où les manifestations peuvent se tenir sans perturber l’activité de soins. Une instruction ministérielle du 12 novembre 2021 recommande ainsi l’aménagement d' »espaces d’expression citoyenne » sur le domaine public hospitalier, dans des zones compatibles avec la sérénité des soins.
Cette institutionnalisation de l’expression contestataire s’accompagne d’une réflexion sur ses modalités. Un groupe de travail associant la Fédération Hospitalière de France et des collectifs de défense de l’hôpital public a élaboré en 2022 une « charte de la manifestation responsable en milieu hospitalier« , définissant les engagements réciproques des protestataires et des directions.
Ces démarches préventives et négociées ne se substituent pas aux outils juridiques traditionnels de gestion des occupations illégales, mais les complètent utilement. Elles témoignent d’une évolution vers une conception plus dialogique de la gouvernance hospitalière, où le conflit n’est plus perçu uniquement comme une pathologie sociale à éradiquer, mais comme le symptôme de tensions qu’il convient d’expliciter et de traiter dans un cadre formalisé.
Cette approche renouvelée s’inscrit dans une tendance plus large de juridicisation négociée des rapports sociaux, où le droit sert moins à sanctionner qu’à organiser les conditions d’un dialogue apaisé entre des intérêts légitimes mais divergents. Elle participe ainsi à l’émergence d’un nouveau modèle de régulation des conflits hospitaliers, plus respectueux tant des exigences du service public que des aspirations démocratiques exprimées par les mouvements sociaux.
Perspectives d’évolution jurisprudentielle et législative
Le phénomène de l’occupation du domaine public hospitalier par des collectifs protestataires s’inscrit dans un paysage juridique en constante mutation. Les évolutions récentes de la jurisprudence et les initiatives législatives en cours dessinent de nouvelles perspectives pour l’encadrement de ces pratiques contestataires.
Les inflexions récentes de la jurisprudence administrative
La jurisprudence administrative connaît des évolutions significatives dans son approche des occupations protestataires. Le Conseil d’État, dans une décision du 7 avril 2022, a introduit une distinction subtile entre l’occupation « statique » et l’occupation « entravante » du domaine public hospitalier. Seule la seconde justifierait, selon la haute juridiction, des mesures d’expulsion immédiate sans mise en demeure préalable.
Cette nuance jurisprudentielle reflète une prise en compte croissante de la dimension expressive des occupations. Dans un arrêt du 18 octobre 2021, la Cour administrative d’appel de Versailles a ainsi annulé l’arrêté d’expulsion pris à l’encontre d’un campement installé dans le parc d’un hôpital, au motif que « l’occupation, bien qu’irrégulière, ne portait pas une atteinte significative au fonctionnement du service public hospitalier et relevait de l’exercice de la liberté d’expression ».
Cette inflexion jurisprudentielle s’accompagne d’une attention accrue aux procédures contradictoires. Le juge administratif tend désormais à exiger des gestionnaires du domaine public hospitalier qu’ils organisent un débat préalable avec les occupants avant de recourir à des mesures d’expulsion, sauf urgence caractérisée. Cette exigence procédurale, illustrée par l’arrêt du Conseil d’État du 3 février 2021, renforce la protection des droits des occupants sans pour autant légitimer l’occupation illégale.
- Émergence d’un contrôle de proportionnalité renforcé des mesures d’expulsion
- Reconnaissance d’un droit à l’expression contestataire sous conditions
- Prise en compte du contexte social dans l’appréciation de la légalité
Les initiatives législatives et réglementaires en perspective
Sur le plan législatif, plusieurs initiatives visent à clarifier le cadre juridique applicable aux occupations protestataires. Une proposition de loi déposée en mai 2022 envisage de créer un délit spécifique d' »entrave au fonctionnement d’un établissement de santé », distinct de l’intrusion simple, et puni de cinq ans d’emprisonnement et 75 000 euros d’amende.
Parallèlement, un projet de décret examiné par le Conseil d’État en septembre 2022 prévoit de renforcer les pouvoirs des directeurs d’établissements publics de santé en matière de protection du domaine public hospitalier. Ce texte autoriserait notamment le recours à des agents de sécurité privée pour prévenir les occupations illégales, élargissant ainsi l’arsenal des moyens à disposition des gestionnaires.
Ces évolutions normatives s’inscrivent dans un contexte de tensions croissantes autour de l’hôpital public, exacerbées par la crise sanitaire. Elles témoignent d’une recherche d’équilibre entre la protection du service public hospitalier et la reconnaissance du droit à l’expression contestataire.
Vers un statut juridique spécifique pour l’expression contestataire en milieu hospitalier?
L’inadaptation partielle du cadre juridique classique de la domanialité publique aux réalités des mouvements sociaux contemporains conduit certains juristes à proposer l’élaboration d’un statut spécifique pour l’expression contestataire en milieu hospitalier.
Un rapport parlementaire de novembre 2021 suggère ainsi la création d’un régime d’occupation temporaire du domaine public à des fins d’expression citoyenne, qui permettrait de concilier la protection du domaine public hospitalier avec la reconnaissance d’un droit à la contestation. Ce régime s’inspirerait du modèle des « manifestations déclarées » et prévoirait une procédure simplifiée d’autorisation assortie d’un cahier des charges garantissant la compatibilité avec le service public hospitalier.
Cette perspective d’un droit négocié de l’occupation protestataire fait écho aux travaux de doctrine juridique qui soulignent les limites d’une approche purement répressive. Dans un article remarqué publié en 2022 dans la Revue française de droit administratif, le professeur Norbert Foulquier propose de distinguer juridiquement l’occupation « revendicative » des autres formes d’occupation sans titre, afin de lui appliquer un régime spécifique tenant compte de sa dimension expressive.
Ces réflexions s’inscrivent dans une tendance plus large à la reconnaissance de « droits-créances » en matière d’expression citoyenne, qui impliqueraient pour l’administration une obligation positive de ménager des espaces de contestation, y compris sur le domaine public hospitalier.
L’avenir juridique des occupations protestataires du domaine public hospitalier se dessine ainsi à la croisée de plusieurs dynamiques: renforcement des sanctions contre les entraves au service public, reconnaissance progressive d’un droit à l’expression contestataire, et émergence de cadres négociés pour la régulation des conflits. Cette évolution témoigne de la vitalité d’un droit administratif qui, loin d’être figé, s’adapte en permanence aux transformations des pratiques sociales et des attentes démocratiques.